Βαθμιαία και σταθερά προς το συγκεντρωτισμό – Του Ηλία Χάιδα

ΒΑΘΜΙΑΙΑ ΚΑΙ ΣΤΑΘΕΡΑ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΓΚΕΝΤΡΩΤΙΣΜΟ

Γράφει ο Ηλίας Χάιδας

A] Εισαγωγικά

Η ελληνική επικράτεια σύμφωνα με το ισχύον Σύνταγμα, άρθρο 101, οργανώνεται με βάση το αποκεντρωτικό σύστημα. Ορίζεται συγκεκριμένα ότι: «1. Η διοίκηση του Κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα.

  1. Η διοικητική διαίρεση της Χώρας διαμορφώνεται με βάση τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες.
  2. Τα περιφερειακά όργανα του Κράτους έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της περιφέρειάς τους. Τα κεντρικά όργανα του Κράτους, εκτός από ειδικές αρμοδιότητες, έχουν τη γενική κατεύθυνση, το συντονισμό και τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των περιφερειακών οργάνων, όπως ορίζεται από το νόμο».

Αποκεντρωτικό, είναι το σύστημα στο οποίο προβλέπονται μη κεντρικά, δηλαδή περιφερειακά όργανα τα οποία μπορούν να λαμβάνουν αποφάσεις να δημιουργούν έννομα αποτελέσματα, χωρίς να χρειάζονται την έγκριση ή την επικύρωση των κεντρικών οργάνων.

Αντίθετα, συγκεντρωτικό είναι το σύστημα στο οποίο τα όργανα του κράτους ασκούν αποφασιστικές αρμοδιότητες σε όλη την κρατική επικράτεια. Με το σύστημα αυτό υπάρχουν και περιφερειακές ή και τοπικές διοικητικές υπηρεσίες, που συγκροτούνται όμως και τελούν σε σχέση εξάρτησης από τα κεντρικά διοικητικά όργανα: διοικητικά και οικονομικά.

Η αυτοδιοίκηση συνεπάγεται την άσκηση διοικητικής φύσης αρμοδιοτήτων από οργανισμούς, οι οποίοι είναι οργανωμένοι ως νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, χωρίς όμως αυτά να ανήκουν στις κρατικές υπηρεσίες. Αυτό σημαίνει ότι οι αυτοδιοικούμενοι οργανισμοί διαθέτουν δική τους νομική προσωπικότητα, διακριτή από εκείνη του κράτους. Τα όργανά τους εκλέγονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία, όπως νόμος ορίζει από τους πολίτες, διαθέτουν δημοσιονομική και διοικητική αυτοτέλεια. Η δημοσιονομική τους αυτοτέλεια συνεπάγεται την δυνατότητα των αυτοδιοικούμενων οργανισμών να διαθέτουν δική τους περιουσία την οποία και να διαχειρίζεται αυτοβούλως, αλλά και την δυνατότητά τους να καταρτίζουν τον δικό του προϋπολογισμό, ισολογισμό και απολογισμό. Διοικητική αυτοτέλεια σημαίνει, την διάκριση μεταξύ των αυτοδιοικούμενων οργανισμών και των κεντρικών υπηρεσιών του κράτους, χάρη στην διακριτή νομική προσωπικότητα που διαθέτουν.

Η τοπική αυτοδιοίκηση εδράζεται στο σύνταγμα, το άρθρο 102 του οποίου ορίζει, ότι:

«1. Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων…

  1. Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους».

 B] Συνοπτικά, για την πρόσφατη θεσμική ιστορία της τοπικής  υτοδιοίκησης

Την τελευταία 20ετία, βαθμιαία αλλά σταθερά, σημειώθηκαν με συνέπεια θεσμικές αλλαγές, που μετέβαλλαν το χώρο της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων, από χώρο που, χωρίς βέβαια ωραιοποίηση, θα μπορούσε να έχει τα χαρακτηριστικά της τοπικής αυτοδιοίκησης, σε μιας άλλης μορφής διοίκηση: σε ετεροδιοίκηση κατά την προσφυή έκφραση του Μανώλη Γλέζου.

Έτσι από το Ν. 2218/1994: Ίδρυση νομαρχιακής αυτοδιοίκησης, το Ν. 2503/1997: Διοίκηση, οργάνωση, στελέχωση της Περιφέρειας, το Ν. 2539/1997: συγκρότηση της Πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης, περνάμε στο Ν. 3852/2010: Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης και στο  N. 4555/18: Μεταρρύθμιση του θεσμικού πλαισίου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης … – [Πρόγραμμα «ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ Ι»].

Από την αμεσότητα της επίδρασης (λαϊκός έλεγχος και συμμετοχή) της τοπικής κοινωνίας, περνάμε σε όλο και πιο συγκεντρωτικό σύστημα οργάνωσης της αυτοδιοικητικής λειτουργίας, με τη συγκέντρωση, εν τέλει, ισχυρής  εξουσίας σε μονοπρόσωπα όργανα: δημάρχους και περιφερειάρχες.

Γ] Για τον ΚΛΕΙΣΘΕΝΗ Ι, Ν. 4555/2018

Η όλη συζήτηση επικεντρώθηκε, γύρω από την ψήφιση της αναλογικής εκπροσώπησης των συνδυασμών – παρατάξεων στο δημοτικό και περιφερειακό συμβούλιο, που ήταν και πάγιο δημοκρατικό αίτημα. Δεν μας διαφεύγει πάντως το γεγονός, ότι για την εκλογή δημάρχων και περιφερειαρχών,  όταν αυτοί δε συγκεντρώσουν πάνω από το 50% στον πρώτο γύρο, απαιτείται επανάληψη της εκλογικής διαδικασίας, μεταξύ των δύο πρώτων, με αποτέλεσμα να διατηρείται ή και να ενισχύεται η εξουσία της κορυφής της διοικητικής πυραμίδας, έναντι των συλλογικών οργάνων.

Η πολυδιαφημιζόμενη “ΤΟΠΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ – ΔΗΜΟΨΗΦΙΣΜΑΤΑ”, χρειάζεται να ιδωθεί κριτικά, καθώς με το άρθρο 133 και μετά, προβλέπεται η δυνατότητα προσφυγής σε δημοψήφισμα, για θέμα αρμοδιότητας των ΟΤΑ, πλην αυτών που αφορούν σε θέματα δημοσιονομικής διαχείρισης, επιβολής τελών, ανακαθορισμού του αριθμού και των ορίων των δήμων.

Έτσι, «Δημοτικό ή περιφερειακό δημοψήφισμα διεξάγεται», άρθρο 134 :
«α) μετά από απόφαση του οικείου δημοτικού ή περιφερειακού συμβουλίου, που λαμβάνεται με την πλειοψηφία των δύο τρίτων (2/3) του συνόλου των μελών του ή
β) μετά από αίτηση εγγεγραμμένων εκλογέων του οικείου δήμου ή περιφέρειας, ο αριθμός των οποίων δεν μπορεί να είναι μικρότερος του δέκα τοις εκατό (10%) του συνολικού αριθμού των εγγεγραμμένων εκλογέων».

Με το προϊσχύον καθεστώς, άρθρο 16 Ν. 3463/2007, προβλεπόταν  η προκήρυξη δημοψηφίσματος, μετά από αίτηση του ενός τρίτου (1/3) των δημοτών.

Σε κάθε περίπτωση και με το ισχύον καθεστώς, για την προκήρυξη δημοψηφίσματος, απαιτείται η έγκρισή του με απόφαση του δημοτικού ή περιφερειακού συμβουλίου αντίστοιχα, η οποία καθορίζει και το χαρακτήρα του, ως αποφασιστικού ή απλώς, συμβουλευτικού.

Δε θα ήταν υπερβολή να πούμε ότι, η κυβέρνηση, με τη συμφωνία ή τη σιωπή των λοιπών συστημικών κομμάτων, αποδέχεται, εδραιώνει και αναπτύσσει, περαιτέρω, το συγκεντρωτικό μοντέλο με την πρόσφατη θεσμική αλλαγή, ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ Ι:

Ι) Ο πανίσχυρος περιφερειάρχης ενισχύεται ακόμα περισσότερο, καθώς αποκτά τον πλήρη έλεγχο στον ορισμό των χωρικών αντιπεριφερειαρχών, με συνέπεια να γίνεται ακόμα πιο ατροφική η πολιτική διαδικασία σε επίπεδο νομού. Συγκεκριμένα, ενώ με το καθεστώς του «Καλλικράτη», προβλεπόταν η εκλογή του χωρικού αντιπεριφερειάρχη, στο πρόσωπο του επικεφαλής του υπερισχύοντος περιφερειακού ψηφοδελτίου στην αντίστοιχη Περιφερειακή Ενότητα (Νομό), με τον «ΚΛΕΙΣΘΕΝΗ Ι», άρθρο 93, τον ορίζει ο Περιφερειάρχης κατά βούληση, χωρίς οποιαδήποτε δέσμευση από το εκλογικό  προβάδισμα που επιτυγχάνεται από τους εκλεγέντες περιφερειακούς συμβούλους.

ΙΙ) Δεν θεσμοθετείται κάποια μορφή εσωτερικής αποκέντρωσης αρμοδιοτήτων σε επίπεδο νομού, ούτε η υποχρεωτική λειτουργία του συμβουλίου περιφερειακών συμβούλων, παρά μόνο αν και όταν το θελήσει ο χωρικός αντιπεριφερειάρχης και χωρίς να έχει ουσιαστικές – αποφασιστικές αρμοδιότητες. Έτσι, άρθρο 93, παρ. 3ζ΄, «Οι χωρικοί αντιπεριφερειάρχες δύνανται να συγκαλούν τους περιφερειακούς συμβούλους της οικείας περιφερειακής ενότητας και να διαβουλεύονται επί των θεμάτων που περιλαμβάνονται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους …, καθώς και για κάθε άλλο θέμα που αφορά την οικεία περιφερειακή ενότητα».

ΙΙΙ) Παρά το γεγονός ότι με τον Κλεισθένη Ι, δίνεται η δυνατότητα κατάρτισης συνδυασμών, ακόμη και σε μία Κοινότητα, χωρίς να απαιτείται η κατάθεση πλήρους συνδυασμού, όμως δεν θεσμοθετείται κάποια μορφής εσωτερική αποκέντρωση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων και υποχρεωτικών οικονομικών πόρων,  στο επίπεδο Δημοτικών Ενοτήτων και πολύ περισσότερο Κοινοτήτων.

ΙV) Καταργείται ο έλεγχος νομιμότητας από τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, Περιφερειακά Όργανα του Κράτους και συστήνεται «Αυτοτελής Υπηρεσίας Εποπτείας ΟΤΑ», στην έδρα των υφιστάμενων επτά (7) Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, ως δομή που υπάγεται απευθείας στο Υπουργείο Εσωτερικών, με ταυτόχρονη αποδυνάμωση της παρουσίας της στους Νομούς, που από Δ/νση Τοπικής Αυτοδιοίκησης μέχρι το 2010, θα λειτουργεί, πλέον, σε επίπεδο Γραφείου.

Ερώτημα: Χρειάζεται ο έλεγχος νομιμότητας, ή μήπως περιορίζει την ανάπτυξη της δράσης της αυτοδιοίκησης;

Το δίλημμα στην πραγματικότητα δεν υφίσταται, καθώς σύμφωνα με ρητή συνταγματική πρόβλεψη, άρθρο 102 Σ, παρ. 4, «Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους». Επομένως, κρίνεται προτιμητέο ο διοικητικός έλεγχος νομιμότητας, ν’ ασκείται από περιφερειακά όργανα, στο επίπεδο του Νομού, εγγενώς πιο φιλικά στην πρόσβαση του πολίτη και διαπερατά στο λαϊκό έλεγχο, παρά από όργανα που θα υπάγονται απευθείας στον Υπουργό Εσωτερικών και θα έχουν την έδρα και την ουσιαστική τους λειτουργία, εκτός του νομού στον οποίο λαμβάνονται οι αποφάσεις των δημοτικών αρχών.

Επιπλέον, ο έλεγχος νομιμότητας στο Νομό, μπορεί να λειτουργήσει υποστηρικτικά για τους πολίτες και να αντιρροπήσει, υπό όρους, τη συγκέντρωση της εξουσίας στα όργανα της «ετερο-διοίκησης».

  1. IV) Συστήνεται «ΔΗΜΟΤΙΚΗ ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΔΙΑΜΕΣΟΛΑΒΗΣΗ»: άρθρο 152 και μετά, στην έδρα αντίστοιχα της πρωτεύουσας του νομού και της περιφέρειας. Οι Διαμεσολαβητές, δημοτικός και περιφερειακός επιλαμβάνονται, σύμφωνα με το νόμο, αναφορών, καταγγελιών κ.λπ. φυσικών ή νομικών προσώπων για θέματα κακοδιοίκησης κ.λπ., απολαμβάνουν, τυπικά, «λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας», αλλά προσοχή:

– Ο επικεφαλής  επιλέγεται (μεταξύ των ενδιαφερομένων που έχουν τα τυπικά προσόντα): α) από εκλεκτορικό σώμα, άρθρο 160, το οποίο αποτελούν οι εκπρόσωποι των δημοτικών συμβουλίων στην Περιφερειακή Ένωση Δήμων (Δημοτικός Διαμεσολαβητής) και β) από το Περιφερειακό Συμβούλιο, άρθρο 161, (Περιφερειακός Διαμεσολαβητής).

– Ο «Διαμεσολαβητής», μπορεί  να ανανεώσει τη θητεία του (άρθρο 159) ή και να παυθεί (άρθρο 162), με αυξημένη πλειοψηφία, για «σοβαρή πλημμέλεια στην άσκηση των καθηκόντων του», από τους εργοδότες του, δηλαδή τους εκπροσώπους των Δημοτικών Αρχών, που τον επιλέγουν και τον πληρώνουν.

Κατά τα άλλα, υποτίθεται ότι «διαθέτουν πλήρη λειτουργική και προσωπική ανεξαρτησία έναντι των δημοτικών, περιφερειακών και κρατικών αρχών» και εντελώς ανεπηρέαστα,  θα ασκούν τα καθήκοντά τους!

Είναι φανερό ότι, πέραν της κατάργησης του ελέγχου νομιμότητας από τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, θα αφαιρεθεί απ’ αυτές  και τυπικά, η εξέταση αναφορών-καταγγελιών κ.λπ. πολιτών, σε επόμενη φάση – «μεταρρύθμιση»  (με κάποιον ΚΛΕΙΣΘΕΝΗ αριθμ. ΙΙ, ΙΙΙ…), προς όφελος, μάλιστα, μιας παράλληλης δομής «Τοπικής Διαμεσολάβησης», που θα ελέγχεται από τις δημοτικές (τοπική εξουσία) ή περιφερειακές αρχές, τις πράξεις και τις παραλείψεις των οποίων  υποτίθεται  πως έπρεπε να ελέγχει!

Δ] Συμπέρασμα

Σε ό,τι αφορά την αντίληψη για την κρατική δομή (βλέπε εκτός των παραπάνω και μεταφορά Δ/νσεων Αστικής Κατάστασης στο ΥΠ.ΕΣ. –άρθρο 248), επιλέγεται η βαθμιαία αντικατάσταση αποκεντρωτικών βημάτων, που έγιναν τα προηγούμενα χρόνια, προς όφελος του συγκεντρωτικού συστήματος διοίκησης, με ό,τι αυτό συνεπάγεται: για τη διάσπαση της συνολικής αντίληψης και λειτουργίας των κρατικών υπηρεσιών σε επίπεδο Περιφέρειας – Αποκεντρωμένης Διοίκησης, για τη ΄΄στεγανοποίηση΄΄ στο δημοκρατικό έλεγχο διοικητικών δομών και στη δυνατότητα πρόσβασης – απεύθυνσης των πολιτών.

 

Ηλίας Χάιδας

Πρέβεζα 18.02.2019

Be the first to comment

Leave a Reply

Your email address will not be published.


*